治道变革：完善中国特色现代大学制度

国家教育发展研究中心副主任 范文曜

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（公开征求意见稿）提出，完善中国特色现代大学制度，落实学校办学自主权，完善大学治理结构，加强大学章程建设，扩大大学与社会的合作，建立规范的外部监督机制。其政策导向符合时代要求和社会观感，符合我国高等教育改革发展的实际，反映了政府、社会和大学已经就大学治理模式需要现代化转型，以及转型发展的基本方向和路径形成的高度一致的看法。相信通过各方面的共同努力，能够在未来 10年确立中国特色现代大学制度的基本格局，在高等教育强国建设中迈出决定性步伐。

现代大学制度需要适合国情 没有普适模式 没有现成模式

新中国成立 60年特别是改革开放 30多年来，与经济社会发展同步，我国高等教育取得了历史性的巨大成就，包括成功构建了完整的高层次专门人才培养体系，推进了精英教育向大众教育转变，培养了一大批合格的社会主义事业建设者和接班人，支撑起国家的现代化进程。新的历史时期，在实现现代化发展目标，提高全民族的精神风貌和道德水平，培养具有创新精神的专门人才等方面，高等教育担负着不可推卸的重要责任。而建立现代大学制度，是新阶段高等教育健康发展的重要基础。

现代大学制度是适应现代社会发展要求，反映大学与政府和社会关系的治理模式、制度规范和行为准则。不同的社会制度和不同的历史文化背景，对不同国家的现代大学制度都有着深刻影响。

建国初期，在我国特定的历史背景和单一公有体制下，大学处于政府附属机关的地位有一定的必然性；改革开放后，社会主义市场经济体制逐步建立，我国积极融入国际社会，改变了原有的各种关系和利益格局，大学治理模式现代化成为新阶段发展的必然要求。

从国际情况看，欧洲大陆国家主要实行的是政府集中管理的大学治理模式，大学自治受到较多约束；美洲国家主要实行的是政府分权管理的大学治理模式，大学自治受到的约束相对较少；英国和原英联邦国家，主要实行的是政府借助大量中间机构实行分散管理的大学治理模式，大学自治受到的约束往往以间接方式体现。

换言之，没有一个完全相同的、适合各国的现成模式，我们的任务是要探讨适合我国国情的现代大学制度。

现代大学制度需要中国特色 促进大学自治 促进学术自由

尽管各国现代大学制度的表现形式不同，我们仍然可以归纳出若干共同的规律性特征，如政府不直接管理大学，发展相应的中间机构体系，实行大学自治和学术自由，大学自主履行教学、科研和社会服务功能，社会利益相关者参与大学决策和主要治理环节，形成完整的内部制衡和外部监督制度，建立教师和学生的利益保障机制等。

但是，无论在哪个国家，大学都不享有完全不受约束的自由，政府总是力图保有对大学的最终控制权。政府制约大学的手段各不相同，通常包括经费导向手段，以带有目的的拨款约束大学；质量评价手段，以规范的质量评价办法约束大学；规划限制手段，以签订发展合同的方式约束大学；社会参与手段，以利益相关者身份约束大学等。更加严厉的制约手段还包括：控制大学校长任命权，控制大学理事会（校董会）批准权，控制大学教授评审权，控制大学学科设置权等。

大学自治中国特色的说法是办学自主权，改革开放促进了中国的大学自治和学术自由。

在国际承诺方面，我国政府对联合国教科文组织 1997年 11月发布的《关于高等教育教学人员地位的建议》这一迄今为止就大学自治和学术自由问题形成的最广泛国际共识投了赞成票。《关于高等教育教学人员地位的建议》指出，只有在学术自由和高等教育机构自治的气氛中才能充分享受教育、教学和研究的权利，而且公开交流研究成果、设想及意见是高等教育的根本任务之一，能有力地保证学术工作及研究的准确性与客观性。

在国内立法方面， 1998年颁布的高等教育法明确宣布，高等学校自批准设立之日起取得法人资格，国家依法保障高等学校科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由，同时规定这些活动应当遵守法律。高等教育法还明确了大学拥有的 7项办学自主权，除大学领导任命权外基本覆盖了自主办学的各个方面，与一些发达国家相比并不逊色。

现代大学制度需要逐步完善 消除转型阵痛 实现治理变革

现代大学制度的建立和完善不是一朝一夕的事。当下为人诟病的大学行政化倾向、学术地位下降和学术自律倒退、学校发展趋同化倾向、权力制衡缺失和有效监督手段缺乏等，均是向现代大学制度转型所带来的阵痛，愈发证明了我国大学治理模式需要现代化变革。回顾历史、展望未来，我们应该看到，我国大学治理模式正在发生着一系列根本性的变化，其中包括：

办学自主权受到法律规范。法律制度是政府、社会、学校行为的基本准则，是大学发展的理性基础。高等教育法所规定的大学办学自主权，包括自主制定招生方案及调节系科招生比例，自主设置和调整学科、专业，自主开展教学、科研、开发和社会服务，自主开展与境外交流与合作，自主确定内部组织机构设置和人员配备，自主管理和使用学校财产等。

中间治理机构得以建设。政府职能转移后承担具体管理事务和政策研究的咨询机构，同一类型学校的行业协调和自律机构，以及相关监督评价机构虽已基本成型，但是尚缺乏系统规划、统筹协调，尚未形成高等教育治理的合力。

校务委员会和学术委员会普遍设立。大学实行“党委领导、行政负责、教授治学、民主管理”的治理原则，校务委员会一般是学校咨询和审议机构，围绕学校改革与发展的重大事项和重要决策开展咨询和审议。学术委员会是大学最高学术权力机构，主要职责是审议、指导、组织、评价学校和学术人员的教学科研活动。从已有的实践看，多数大学学术委员会和教授的作用发挥得并不充分，存在多个学术管理机构分散学术委员会权力的现象，更有行政管理权力过大的情况。当然，在实践中也不乏有学术委员会和教授作用发挥得比较好的案例，一些大学事实上已经形成了教授委员会决定重大事务的良好机制。

大学理事会和校董会职能逐步扩大。中国特色校董会或理事会的建立和发展，将会打破传统的行政管理观念和封闭的办学体制，推动大学主动适应经济社会发展需要，打破学校内部自我决策的传统方式，形成利益相关者共同讨论和决定社会公共事业发展的良好治理模式。我国已有 200多所大学相继建立校董会或相应组织，主要有 3种类型：合作型，即大学与董事单位合作，寻求到更多的社会支持，包括办学资金的支持；审议型，即校董会或理事会对大学的办学方向、发展规划、学科建设、科学研究、科技开发、产业发展等展开咨询、审议、监督、指导；决策型，即民办大学和少数公办大学的校董会或理事会在校长任命和学校重大发展决策上具有决定性作用。

教职工代表大会和教师参与民主管理。工会法、教育法、教师法、高等教育法等一系列法律，均对大学教职工参与民主管理作出明确规定。从实际情况看，教职工参与民主管理的意识逐步提升，有关重大决策和学校年度报告提请教职工代表大会审议已逐步成为法定程序。同时，教职工和学生维权意识显著增强，学校内部调解机制逐步形成，法律手段成为争端解决机制的可靠保证。 (来源：《中国教育报》 2010年 3月 5日第 4版 )

（责任编辑 一晨）